范磊:跨境烟霾治理的现实困境与路径选择

2016-8-30 08:13| 发布者: 范氏宗亲网| 查看: 441| 评论: 0|原作者: 范磊|来自: 联合早报

摘要: 最近,困扰东南亚各国多年的烟霾问题疑似卷土重来,新加坡岛内又面临空气质量状况严重下降的威胁。每年东南亚地区的多个国家都会面对本国或者邻国因旱季的自然林火和人为烧芭而引发的浓烈烟霾的影响,最终这些烟霾随 ...
最近,困扰东南亚各国多年的烟霾问题疑似卷土重来,新加坡岛内又面临空气质量状况严重下降的威胁。每年东南亚地区的多个国家都会面对本国或者邻国因旱季的自然林火和人为烧芭而引发的浓烈烟霾的影响,最终这些烟霾随着季风的移动逐渐蔓延到整个周边区域,造成严重的跨境污染,可谓既有天灾也是人祸。但是,由于长期以来各方力量的多元化考量,以致问题不但未解决,反而愈演愈烈,陷入跨境治理的困境。

具体而言,民众和种植企业这些次国家行为体环保意识的淡漠以及对种植成本的考虑,无疑是烧芭屡禁不止并导致烟霾的直接原因。当地农民落后的生产理念、生产方式以及贫困的现实让他们很难也不可能培养出更深层次的环保意识。虽然现代化的工具和经营模式越来越多的被引入并应用,但是种植企业在权衡了自身短期的利弊得失之后还是选择了放火烧芭,以致影响整个地区的环境安全与整体利益。

不过,多年来当事国政府的不作为或者少作为则是造成烧芭横行、烟霾肆虐的主要原因。自1997年大火至今的近20年中,作为烧芭主要来源地的印度尼西亚在烟霾治理中并未积极作为,甚至推卸责任。印尼2009年通过的一项法令中就规定如果农民烧芭辟地只需城区首长和地方领袖批准即可。2015年烟霾中印尼一家企业也指出,由于政府尚未就砍伐森林颁布新的法律法规,来年烧芭和烟霾污染的情形或许依然难以避免,一语成谶。所以,即使邻国及亚细安已同意分享信息,积极执行跨境烟霾污染法令,但是问题解决的关键还在印尼。

而从地区层面来看,亚细安自1997年以来几乎每年都会在地区层面讨论跨境烟霾问题,但至今有效的烟霾管控与治理机制并未形成。这与亚细安一直以来奉为圭臬的“亚细安模式”(ASEAN Way)不无关系。该原则在早期团结了亚细安,但是随着地区化的推进,尤其是宣布建成“亚细安共同体”后,越来越多的地区议题需要亚细安以更为有力的手段推进地区治理,提供更富制度性的地区公共产品。当有效的地区制度架构缺失时,当事国在跨境议题治理上不可避免地会出现责任的悬空。

所以,东南亚的跨境烟霾治理面临以下两大选择:一方面努力加强地区制度建设,使亚细安在地区治理框架中拥有更多的话语权和更强的治理能力;另一方面,区域内的国家以及次国家行为体的公民与社会组织要积极树立“地区意识”,以合作共赢的心态应对跨境议题的产生与化解。

2015年底,亚细安已经宣布建成亚细安共同体。如何在继续照顾各方舒适度的基础上加强地区制度建设理应成为各成员国和地区组织积极推动的议题。相应地,跨境烟霾污染不可避免地会让其地区治理能力面临直接考验。8月11日在吉隆坡召开的第12届《亚细安防跨境烟霾污染协议》会议结束后由亚细安秘书处发表的声明称,亚细安各国同意采纳无烟霾路线图引导各国在2020年前合作控制跨境烟霾污染,并有望彼时在亚细安区域内实现“无烟霾”目标。如果真的能够实现,这将是东南亚各国旱季时将赢得的一大利好。

印尼应勇于承担相应责任

就国家自身而言,烟霾污染当事国的态度转变是实现跨境治理的重要前提。其实,烧芭的主要当事国印尼本身也是受害者。作为区域性大国,印尼应在跨境烟霾治理中勇于承担相应的地区责任,实现国家内部治理和地区治理的有效对接:一方面明确大国意识和责任意识,推动国内制度和法治建设;另一方面加强对种植业者的环保教育,提升他们对东南亚环境安全的认知和担当。同时,若想从根本上改变这一跨境难题,加大资金投入力度,推广新的农耕技术和理念无疑是首要选择。

事实上,印尼对烟霾的不当言论已经凸显了它的不负责任,影响了其在本地区的国家形象。今年年初烟霾稍有迹象时,新加坡尚未有所反应,印尼高官却已经抱怨说新加坡应更“专注于自己的角色”,无需对印尼的抗霾措施作过多的议论。这并不是一个负责任大国应有的表现。作为亚细安最大的成员国,借助对跨境烟霾的治理,强化其大国意识和地区意识,积极拓展双边和多边合作应对跨境议题,理应成为印尼赢得加分的选项。

同时,以公共伦理和社会规范引导公众良性发展并提升他们对于跨境议题的责任感和参与意识也是不可或缺的环节。在2013年的烟霾污染中,名为“印尼环境论坛”的民间组织就给尤多约诺总统及政府相关部门发函警告这次火灾及污染问题并进行了积极沟通。目前亚细安的公民社会并不成熟,各国内部非政府组织的发展也不平衡。虽然有的非政府组织已经积极参与到地区治理中,但是实质性的治理参与依然仅限于义工等边缘领域,影响力相对比较薄弱。

面对跨境烟霾,当事国之所以逃避责任很大程度上还在于其公共产品供给能力的不足,以致有效的治理机制缺失。原因大致有二:一是出于对收益和成本的权衡,以致亚细安各国尤其是影响力较大的国家依然对提供地区公共产品顾虑重重;二是亚细安以及各成员国是否有能力确保充足的地区公共产品供给才是根本。毫无疑问,亚细安尚不存在真正有实力主导地区公共产品供给的国家,而要解决这一问题,区域内国家的实力提升无疑是根本的途径。

综合国力的提升并非一日之功,不论是经济硬实力还是国家心态或者治理理念等软实力方面。当自我提升短时间难以实现,借助外在的机制和倡议等外力来提升地区公共产品供给能力就不失为良策了。1997年亚洲金融危机时东南亚正是借助亚细安之外力量的支持才得以较快地走出危机。近年来,东南亚乃至更广的区域涌现的诸多双边与多边合作倡议、基金、机制、协议等日益活跃,为跨境烟霾治理和地区可持续发展提供了更加多元的选择。

跨境议题的属性决定了治理进程单靠某一国家的力量已经远远不够,只有相关各方在地区、国家以及社会层面展开积极的协调合作,坚持合作共赢,借助共商、共建、共享的双边与多边良性互动积极拓展在烟霾跨境治理中的合作方式,才有可能化解治理困境。而对那些有能力做此选择的域内外国家而言,如能积极参与东南亚的跨境烟霾治理,无疑会以很好的示范效应在本区域赢得人心、结交朋友,甚至建构起共享的价值体系。

作者是中国察哈尔学会研究员,文章仅代表个人观点(原文首发于《联合早报》2016年8月30日言论版)

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